2.5.6. Основания и порядок аннулирования лицензии
Лицензия на осуществление предпринимательской деятельности по управлению МКД может быть аннулирована в судебном порядке. В любом случае инициатива исходит от лицензионной комиссии, поскольку в ч. 1 ст. 199 ЖК РФ прямо указано, что лицензия аннулируется по решению суда на основании рассмотрения заявления органа государственного жилищного надзора об аннулировании лицензии. Указанное заявление подается в суд на основании решения лицензионной комиссии.
ЛК рассматривает вопрос об обращении в суд с заявлением об аннулировании лицензии, если:
-
в реестре лицензий отсутствуют в течение шести месяцев сведения о многоквартирных домах, деятельность по управлению которыми осуществляет лицензиат (с лицензией-«пустышкой» не всё так просто, об этом далее подробно будет);
-
из реестра лицензий по основаниям, указанным в частях 5 - 5.4 ст. 198 ЖК РФ, исключены сведения о многоквартирных домах, общая площадь помещений в которых составляет пятнадцать и более процентов от общей площади помещений в МКД, деятельность по управлению которыми осуществлял лицензиат в течение календарного года, предшествующего дате принятия ЛК решения об обращении в суд.
-
Орган ГЖН направляет в ЛК информацию о рассмотрении вопроса об обращении в суд с заявлением об аннулировании лицензии
-
ЛК принимает решение об обращении в суд с заявлением об аннулировании лицензии;
-
орган ГЖН в соответствии с решением ЛК обращается с таким заявлением в арбитражный суд;
-
суд принимает решение об аннулировании лицензии;
-
решение суда вступает в законную силу;
-
орган ГЖН вносит запись об аннулировании лицензии в реестр лицензий субъекта РФ, заодно ЕИО лицензиата попадает в РДЛ.
3. О лицензии-«пустышке»
Уже можно сказать, что сложилась интересная практика арбитражных судов, которые довольно подробно рассуждают о правовой природе института аннулирования лицензии, опираясь на буквальное толкование ч. 2 ст. 199 ЖК РФ (Постановление 2 ААС от 12.03.2019 г. № 02АП-10652/2018 по делу № А28-9452/2018 и постановление АС ВВО от 20.05.2019 г. № Ф01-1876/2019 по тому же делу. Поскольку 30.05.2019 г. подана кассационная жалоба в ВС РФ, в августе 2019 г. станет ясно, будет ли дело передано на рассмотрение СКЭС или всё завершится отказным определением).
В п. 20 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» указывает на то, что при рассмотрении дел об оспаривании решений административных органов о приостановлении или аннулировании лицензии на право осуществления определенного вида деятельности судам необходимо учитывать, что приостановление (аннулирование) лицензии не является административным наказанием в смысле КоАП РФ, а представляет собой специальную предупредительную меру, непосредственно связанную со спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц.
(Хотя категория интересующих нас дел иная; не лицензиат оспаривает решение административного органа, а сам административный орган обращается в суд с требованием аннулировать лицензию, судам это не помешало сослаться на Пленум ВАС РФ).
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 11.03.1998 г. № 8-П указано, что по смыслу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, исходя из общих принципов права введение ответственности и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния. Аналогичная правовая позиция выражена также в Определениях КС РФ от 05.11.2003 г. № 348-О, от 05.11.2003 г. № 349-О, от 05.02.2004 г. № 68-О.
Согласно правовой позиции, сформулированной в постановлении Президиума ВАС РФ от 12.05.2009 г. № 15211/08, такая мера, как аннулирование лицензии, по своей правовой природе является административно-правовой санкцией и должна соответствовать требованиям, предъявляемым к подобного рода мерам юридической ответственности. В частности, применение конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным и соответствующим характеру совершенного деяния.
С учетом того, что лишение лицензии ограничивает правоспособность юридического лица, лишает возможности заниматься определенным видом деятельности, указанная мера должна являться необходимой для защиты экономических интересов РФ, прав и законных интересов потребителей и иных лиц. Поэтому наличие формальных признаков нарушения не может служить достаточным основанием для принятия судом решения об аннулировании лицензии.
Из буквального толкования ч. 2 ст. 199 ЖК РФ следует, что основанием для аннулирования лицензии может служить только то обстоятельство, что многоквартирный дом был принят в управление лицензиата, однако сведения о таком доме не включены в реестр лицензий, то есть не выполнена публично-правовая обязанность лицензиата, предусмотренная ст. 198 ЖК РФ.
Указанное толкование соотносится с правовой природой аннулирования лицензии как административно-правовой санкции, применение которой возможно лишь при виновном совершении лицензиатом нарушения требований соответствующего законодательства.
В этой связи само по себе отсутствие в управлении лицензиата многоквартирных домов не влечет обязанности по внесению им каких-либо изменений в реестр лицензий и не может быть признано нарушением требований ст. 198 ЖК РФ, а значит и не может влечь применения к лицензиату административно-правовой санкции в виде аннулирования выданной ему лицензии.
Кроме того, по смыслу Федерального закона № 99-ФЗ лицензия представляет собой специальное разрешение на право осуществления конкретного вида деятельности, но не устанавливает обязанности по осуществлению такой деятельности.
Соответственно нереализация лицензиатом предоставленного ему права на осуществление лицензируемого вида деятельности по управлению многоквартирными домами в течение шести месяцев также не может быть квалифицирована в качестве нарушения положений Главы 19 ЖК РФ и влечь за собой применение такой ограничительной меры как аннулирование лицензии. Иное толкование и применение норм Главы 19 ЖК РФ противоречило бы положениям статей 8, 34 Конституции РФ о свободе экономической, в том числе предпринимательской деятельности, а также ч. 3 ст. 55 Конституции РФ о возможности ограничения федеральным законом прав и свобод только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Конституционный суд РФ неоднократно, в том числе в п. 2 определения от 17.01.2013 г. № 37-О, высказывал правовую позицию о том, что свобода предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, не являясь абсолютной, может быть ограничена федеральным законом, однако как сама возможность таких ограничений, так и их характер определяются законодателем не произвольно, а в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.
Опираясь на изложенные правовые позиции, суды приходят к выводу о том, что само по себе отсутствие сведений в реестре лицензий не может явиться формальным и безусловным основанием для аннулирования выданной лицензии на осуществление деятельности по управлению МКД.
Кроме того, аннулирование лицензии по заявлению органа ГЖН является правом, а не обязанностью суда, возможность реализации которого обусловлена соответствующими предусмотренными законом обстоятельствами. Отсутствие в течение шести месяцев в реестре лицензий субъекта Российской Федерации сведений о многоквартирных домах, деятельность по управлению которыми осуществляет лицензиат является лишь поводом для рассмотрения судом вопроса об аннулировании лицензии, а не безусловным основанием для ее аннулирования.
Принятие ЛК решения об обращении в суд с заявлением об аннулировании лицензии без выявления противоправного поведения лицензиата и его должностных лиц (ведения деятельности по управлению конкретными многоквартирными домами в отсутствие сведений об этом в реестре лицензий) приведет к невозможности повторной выдачи лицензии, что не согласуется с приведенной выше позицией высшей судебной инстанции (постановление ВСО от 03.07.2019 г. № Ф02-2936/19 по делу № А19-22358/2018).
Также суды благосклонно относятся к лицензиатам, которые уже после обращения органа ГЖН в суд приступают к управлению МКД. Данное обстоятельство суды при отсутствии ущерба публичным интересам и иных негативных последствий расценивают как явное намерение лицензиата реализовать предоставленное ему лицензией право на осуществление деятельности по управлению МКД и отмечают, что в такой ситуации аннулирование лицензии повлечёт негативные последствия не только для лицензиата, но и для иных лиц, в том числе для собственников помещений МКД (решение АС Саратовской области от 25.10.2018 г. по делу № А57-18395/2018, постановление 12 ААС № 12АП-15997/218 от 26.12.2018 г. и постановление АС ПО № Ф06-45496/2019 от 06.05.2019 г. по тому же делу).